함요상
대구대학교 도시행정학과 교수
“경영평가에 좋은 성과를 얻기 위해 전사적인 노력을 다해야”
노성민
한남대학교 행정학과 교수
“지역사회에서 본연의 업(業)의 특성과 연계할 수 있는 ESG경영과제를 발굴·추진해야”
남기범
성결대학교 행정학과 교수
“지방공공기관이 본래 설립 목적인 ‘공공성’과 ‘효율성·수익성’을 균형있게 관리해야”
장호진
지방공기업평가원 연구위원
“지방공기업평가원 역시 충실하게 지방공공기관을 지원하기 위하여 더욱 노력해야”
Chapter 01.
윤석열 정부의 지방공공기관에 대한 입장과 정책의 기본방향은?
장호진
2022년 5월 10일 윤석열 정부가 국정 비전과 목표를 설정하고, ‘국민께 드리는 20개 약속’과 ‘110대 국정과제’를 선정한 시점에서 윤석열 정부의 지방공공기관에 대한 정책이 어떻게 변화될 것인지를 가늠해 보는 것은 시기적으로 의미가 있다고 생각한다. 비록 지방공공기관은 지방자치단체가 설립·운영한다는 점에서 국가공기업인 공공기관과는 차이가 있지만, 공공기관의 정책 변화에 영향을 받지 않을 수 없다고 보기 때문이다.
남기범
윤석열 정부에서 지방공공기관의 정책에 대해 특별한 내용을 내놓지 않고 있는 점은 국정과제가 산적해 있는 상황을 십분 고려한다 하더라도 다소 아쉬운 것이 사실이다. 지방공공기관의 직원 수는 2020년 12월 31일 기준으로 지방직영기업 1만 1,951명, 지방공사·공단 5만 2,130명으로 모두 6만 4,081명에 이르고 있으며, 출자·출연기관 임직원 4만 4,978명을 합치면 10만 명을 상회하고 있다. 또한, 2020년 결산 기준으로 한 해 집행예산만 해도 약 76조원에 달하고 있다. 지방공공기관은 이미 우리 행정의 주된 주체다.
110대 국정과제로 미루어 볼 때 지방공공기관에 대한 정책 변화는 불가피하며 과거를 돌이켜 보아도 변화가 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있다. 즉, 공공기관의 국정과제인 ① 공공기관 효율화(공공기관 업무 재조정 및 방만경영 개선), ② 공공기관 재무건전성 확보, ③ 민간 부문의 혁신·성장 지원 및 경영 투명성 제고, ④ 공공기관 운영 효율화와 자율·책임역량 강화 등은 지방공공기관에도 직·간접적으로 영향을 미칠 수밖에 없다.
함요상
남기범 교수님께서 지적한 바와 같이 윤석열 정부의 지방공공기관에 대한 입장과 정책의 기본방향은 국가공기업과 크게 다를 것 같지 않다. 이러한 측면에서 본다면 국가공기업에 대한 정책방향이 어떻게 될 것인지를 살펴보는 것이 필요한데, 공식적이고 문서화된 정책의 일면은 110대 국정과제에서 확인해 볼 수 있다. 특히 국정과제 15번은 윤석열 정부의 공기업을 포함한 공공기관에 대한 입장과 정책의 기본방향을 잘 보여 주고 있다. 더욱이 최근 윤석열 대통령의 공공기관에 대한 언급을 통해 이러한 예상이 빗나가지 않았다는 것을 알 수 있다. 이를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 지방공공기관의 운영 방향은 공공성보다 효율성을 강조할 것으로 예상된다. 둘째, 지방공공기관의 효율성을 확보하기 위하여 인력 효율화(인적 구조조정), 사업영역 조정(사업 구조조정) 그리고 민영화 등과 같은 전략이 추진될 것으로 예상된다. 셋째, 적자 해소, 수익성 증대와 같은 재무건전성에 대한 강조가 예상된다. 재무건전성의 최소 기준을 충족하지 못하는 기관들을 대상으로 집중적인 관리가 이루어질 것으로 예상된다. 마지막으로 지방공공기관의 효율화 추진 또는 민간에 대한 지원을 위하여 별도의 조직이나 플랫폼이 구축될 가능성이 있다.
최근 윤석열 대통령은 비록 국가공기업을 대상으로 한 것이긴 하지만 대대적인 혁신을 예고하는 발언을 하였다. 특히, 적자 공기업에 대한 문제와 방만경영에 대한 문제를 지적했는데, 정도는 다를 수 있겠지만 지방공공기관도 예외가 되지는 않을 것으로 예상된다. 이 밖에도 적자 지방공공기관 또는 민간영역 침범하는 사업을 가진 지방공공기관, 방만경영을 지적받은 지방공공기관 등에 대해서는 집중적인 관심과 압력이 가해질 것으로 예상된다.
장호진
두 교수님께서는 공통적으로 지방공공기관에 있어서도 변화가 있을 것이라고 예상하셨는데 이미 변화가 진행되고 있는 것 같다. 예컨대 민선 8기 대구광역시장직 인수위원회에서는 2022년 6월 29일 기자회견을 통해 공공 부문의 사회적 책임을 강화하고 운영의 효율성을 증진하기 위해 지방공공기관을 18개에서 10개로 줄이는 구조개혁 방안을 마련했다고 발표했다.
Chapter 02.
지방공공기관의 효율성을 제고하기 위한 과제는?
장호진
국정과제에서는 공공기관의 효율화가 제시되었다. 이에 대한 구체적인 과제가 무엇인지 논의해 볼 필요가 있다.
남기범
공공기관의 방만경영을 개선하고자 하는 정책을 통해 효율성 제고 등의 방향은 잡혀 있다고 보인다. 예컨대, 2014년 방만경영 체크리스트 등의 정성 및 정량 평가항목을 참조한다면 국정과제를 좀 더 구체적으로 예측할 수 있다고 생각한다. 문재인 정부에서는 사회적 가치의 우산 아래 인권경영, 적극행정 등의 테마가 적용되었다면, 윤석열 정부에서는 방만경영을 제거하기 위해 비효율을 진단하고 제거하는 노력이 강화될 것으로 보인다.
노성민
공공기관에서 직무 중심의 보수·인사·조직관리를 유도해 온 상황에서 지방공공기관도 단계적으로 직무급 관련 규정을 마련하고 교육 등을 통해 직무 중심의 채용, 인력배치, 특별승진을 강화해 나갈 필요가 있다.
한편, 공공기관의 ESG 공시 강화 등 ESG 경영이 가속화되는 상황에서 지방공공기관 역시 지역사회에서 본연의 업(業)의 특성과 연계할 수 있는 ESG 경영과제를 발굴·추진할 필요가 있다. 기존 지방공공기관의 혁신 추진체계와 연계하거나 혁신 노력과 성과를 ESG경영으로 대체하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.
마지막으로, 지방공공기관 간의 인사교류는 임직원의 역량을 극대화할 수 있는 정책수단이라고 본다. 동일 지역사회에서의 지방공공기관 간, 더 나아가 공공기관과 지방공공기관 간의 인사교류를 고민할 수 있을 것이다.
장호진
노성민 교수님께서 지적해주신 지방공공기관 직원들을 대상으로 한 인사교류 제도도 흥미 있는 과제가 될 것 같다. 2020년 4월 28일 기획재정부는 공공기관 성과 향상 및 개방성 강화를 위한 공공기관 인사혁신 3대 과제 중 하나로 공공기관 간 인사교류 제도를 제시하기도 하였다. 지방공공기관의 경우 도입이 가능할지, 더 나아가 어떤 방식으로 도입할 수 있는지에 대한 관심을 가질 수밖에 없을 것 같다.
Chapter 03.
지방공기업 경영평가 등의 변화와 과제는?
장호진
정책 변화에 따라 지방공기업 경영평가 제도도 변화가 예상된다. 어떠한 변화가 있을지 궁금하다.
남기범
지방공기업 경영평가와 관련해서는 공공기관의 경우 경영평가의 대대적인 개편이 있을 것이라고 예상된다. 지방공기업 경영평가에서도 현재의 평가체계가 개편될 수 있을 것이다. 평가의 핵심은 공공성과 효율성·수익성의 보다 균형 있는 평가를 지향한다는 점이다. 이에 사회적 가치 중심 지표의 비중 하향 조정, 재무성과 지표의 비중 상향 조정을 예상할 수 있다. 특히, ‘코로나19 이후 경영활동의 재시작’이라는 의미와도 맞물려 있음을 고려할 필요가 있다.
노성민
공공기관의 경영평가 개선 대비 지방공기업 경영평가의 유사 지표의 축소, 평가위원의 재량 확대 등도 예상할 수 있다. 또한 현재 경영평가편람에서 제시하고 있는 ESG 요소와 관련한 사항의 구체적인 방향에서도 변화가 있을 수 있다.
함요상
지방공기업 경영평가와 관련해서는 다소 아이러니한 상황이 발생할 가능성이 있다는 점도 조심스럽게 예상해 볼 수 있다. 즉, 경영평가 제도의 운영이나 평가과정과 관련된 정책은 간소화 및 부담을 완화하는 쪽으로 추진될 가능성이 있다. 이는 제도 운영의 효율성 측면이나 과도한 규제를 하지 않는다는 정책적 이념에 근거해 운영될 수 있다는 것을 의미한다. 하지만 경영평가 결과에 의해 하위기관으로 평가된 지방공기업에 대해서는 상당한 구조조정 압력과 개선을 요구할 가능성이 있다고 생각한다. 즉, 경영평가제도에 대해서는 간소화나 부담완화를 강조하지만, 그 결과에 따른 책임과 개선을 강하게 요구하는 상황이 발생할 수 있다는 것이다. 이와 같은 상황은 과거 정부에서도 찾아볼 수 있다. 이명박 정부 때 평가를 서면으로 대치하였고 평가 결과에 따라 일부 지방공기업의 청산이 진행되었던 사례가 있었다는 점을 상기해 볼 필요가 있다. 따라서 지방공기업들은 경영평가에 대해서 과거보다 더욱 열심히 준비해야 한다고 생각한다. 정부가 공기업의 혁신의 명분 또는 기준점으로 삼을 수 있는 제도 중 하나가 바로 ‘경영평가’이기 때문이다.
Chapter 04.
향후 지방공공기관의 대응 방향은?
장호진
결국 지방공공기관의 대응이 중요할 것이라고 본다. 지방공공기관의 대응 방향 및 과제는 무엇이라고 생각하는가.
남기범
윤석열 정부는 과거 보수 정부가 추구한 ‘더 큰 대한민국’과 진보 정부가 추구한 ‘더 따뜻한 대한민국’을 동시에 추구한다고 밝힌 바 있다. 지방공공기관에 대한 정책에 있어서도 ‘공공성’과 ‘효율성·수익성’을 균형 있게 추구할 것으로 예상할 수 있다. 따라서 지방공공기관이 본래 설립 목적인 ‘공공성’과 ‘효율성·수익성’을 균형 있게 관리한다면 새로운 변화에도 충실히 대응할 수 있을 것이다. 정부에 따라 강조점이 변할 수는 있지만, 어느 한 가지 목적을 완전히 배제할 수는 없기 때문이다. 강조점이 변화한다고 해서 목적이 변화하는 점은 아니라는 점을 잘 이해하고 있거나 변화에 능동적으로 적응해 왔던 지방공공기관은 앞으로 계속 발전할 수 있을 것이라고 생각한다. 특히, 국정목표 중에 하나가 “대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대”이다. 이에 지방공공기관은 ‘수도권 쏠림-지방소멸’의 악순환을 끊어내는 역할도 지방공공기관에게 부여되어 있음을 잊지 말아야 할 것이다.
함요상
사실 중앙정부의 정책은 지방공공기관에 직접적인 영향을 미치지 않는다. 왜냐하면 지방공공기관은 중앙정부가 아닌 지방자치단체가 설립한 공기업이기 때문이다. 따라서 지방자치단체가 중앙정부의 정책에 적극적으로 호응하지 않으면 현 상황에서 크게 달라지지 않을 수 있다. 다만, 지방자치단체가 중앙정부의 정책에 명시적으로 반기를 들기가 쉽지 않은 상황이고 일부 지방자치단체가 중앙정부의 정책에 적극적으로 호응하게 되면 이것이 하나의 트렌드가 되어 주변 지방자치단체로 확산되는 경향이 있다는 것은 부인할 수 없다. 최근 대구시 홍준표 시장이 지방공공기관에 대한 통합을 결정하자 경상북도가 바로 통합을 추진하는 것이 대표적인 예라고 할 수 있다.
아무리 지방공공기관이라고 하더라도 중앙정부의 정책에 크게 예외가 되지 않을 것이라는 전제하에 지방공공기관이 앞에서 제시한 외부 압력에 대응하기 위한 몇 가지 전략을 제시해 볼 수 있다.
첫째, 지방공공기관 스스로 제도, 운영, 구성원 등에 대한 자체적인 경쟁력을 제고해야 한다. 경쟁력을 다른 말로 표현하면 ‘생존력’이다. 생존력은 ‘살아남을 수 있는 능력의 크기’를 말한다. 지방공공기관 스스로 자체적인 제도를 개혁하고 경영시스템을 혁신하며 구성원들에 대한 교육을 강화해야 한다. 정책 변화에 대응해 생존력을 높이는 좋은 기회로 활용해야 한다.
둘째, 지역주민들과의 소통을 강화해야 한다. 지역주민을 위한 공공서비스 제공이 지방공공기관의 존재 이유라는 것을 잊어서는 안 된다. 이에 구호에 그치는 것이 아니라 실질적인 지역 거버넌스를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해 지역주민들과의 소통을 적극적으로 추진하고 주민들의 참여를 제도화해야 한다. 정보를 지역주민들에게 적극적으로 공개하고 공유하여 투명성을 높이고 신뢰를 쌓아야 한다. 지역주민들이 지방공공기관에 대한 필요성을 인식하고, 더 나아가 지역주민들과 함께 지역사회의 새로운 가치를 창출할 수 있어야 한다.
셋째, ICT, AI 등의 4차 산업혁명 시대의 과학기술의 환경변화에 적극적으로 대응해야 한다. 지방공공기관이 이를 따라가지 못한다면 도태될 수밖에 없다. 단순한 기술 변화가 아니라 새로운 시대에 접어들었다는 의식의 전환이 필요하다. 임직원의 역량 제고가 절실히 요청되는 지점이다.
마지막으로 경영평가에서 좋은 성과를 얻는 것이 매우 중요하다. 경영평가제도는 객관적이고 공신력이 있는 제도다. 특히, 전국 단위의 평가 결과에서 후순위로 지적된 지방공기업은 우선하여 개혁의 대상으로 지목되는 등의 엄청난 후폭풍을 가져올 수도 있다. 따라서 경영평가에서의 좋은 성과를 거둘 수 있도록 미리 준비하는 것이 필요하다.
장호진
지금까지 교수님들의 고견을 들어보았다. 새로운 변화를 예측하는 것이 섣부를 수 있지만 지방공공기관 임직원들이 많은 고민을 하는 계기가 되었을 것이라고 믿는다. 지방공기업평가원은 올해로 30주년을 맞이한다. 지방공기업평가원의 구성원으로서 지방공기업평가원 역시 지속적인 혁신을 통해 지방공공기관을 충실하게 지원하기 위해 노력을 다할 것을 약속드린다.
