한 기관의 예산에 대한 정보는 해당 기관의 특정 회계연도(사업연도)의 수입과 지출 계획을 보여주는 중요한 경영정보다. 예산 정보를 통해 기관의 목표를 달성할 수 있도록 경영활동을 조정하고, 그 결과를 측정하며, 과거 예산과의 비교 및 평가를 할 수 있기 때문이다. 본고에서는 지방공기업평가원에서 수행한 연구과제 <지방공기업 사업별 예산편성 지침 연구>를 통해 지방공기업의 사업별 예산제도에 대해 살펴본다.
현행 지방공기업 예산제도–품목별 예산제도
포괄적인 의미에서 예산은 불확실한 미래에 대한 계획을 구체화한 것으로, 한정된 자원을 효율적이고 효과적으로 사용할 계획을 금액(화폐 단위)으로 표현한 것을 뜻한다(권순용, 2006). 지방공기업을 포함하는 정부 및 공공 부문의 예산은 세입과 세출에 대한 예정적인 성격의 계획을 일컬으며(박영희·김종회, 2015), 지방공기업의 예산은 기관의 목적사업을 수행하고 경영활동의 유지와 관리 등을 위한 경비를 조달하고 배분하는 계획까지 포함해 편성된다. 때문에 예산은 기관의 특정 회계연도(사업연도)의 수입과 지출 계획을 보여주는 중요한 경영정보다.
현재 지방공기업의 예산 편성은 지출 대상을 용역이나 물품 등 품목별(예산과목별)로 분류하여 편성하고 지출을 관리하는 투입과 통제 중심의 품목별 예산제도를 원칙으로 하고 있다. 이는 지방공기업법 시행령 제19조에 명시되어 있다. 품목별 예산제도에서는 각 예산과목에 대하여 지출 가능 대상과 금액의 한계를 명확하게 규정하였기 때문에 지출 통제와 부당한 예산 사용(낭비 억제)과 부정 방지에 효과적이다.
또한 예산의 편성과 운영에 대한 정보를 비교적 쉽게 이해할 수 있다는 장점이 있다(정순여 외, 2004). 하지만 품목별 예산제도는 기관의 종합적인 재정 현황, 사업의 운영 성과와 우선순위, 예산의 효과 등을 파악하기에는 어렵다는 한계점이 있다(이효 외, 2002). 예산의 편성과 집행은 해당 예산의 투입을 통해 달성하려는 사업 목표가 설정되고, 이를 통해 달성된 성과와 연계될 수 있어야 한다. 즉, 예산의 편성부터 집행과 결산에 이르기까지의 정보를 통해 자금 사용의 투명성·합리성·효과성을 높일 수 있도록 지방공기업 예산제도가 발전되는 것이 바람직하다.
사업별 예산제도 도입의 필요성
지방공기업 운영의 효율성과 책임성을 높이고, 기관이 수행하는 사업을 평가하기 위해 투입 재원의 산출물(결과물)과 성과측정에 대한 중요성이 강조되고 있다. 따라서 지방재정 환경은 투입 재원의 통제에 중점을 두고 있는 현행 예산제도에서 사업별 예산제도로 점차적으로 변화하고 있다.
사업별 예산제도(프로그램 예산제도로도 불림)는 예산의 계획부터 편성과 배정, 집행, 결산, 평가와 환류의 모든 과정과 예산 편성구조를 기관의 사업구조에 맞춰 분류하고, 이를 성과평가 체계와 연계하는 예산제도를 의미한다. 지방공기업의 사업별 예산제도에서는 기관의 사업을 “정책사업 – 단위사업 – 세부사업”의 체계로 구조화하고, 가장 하위단계에서 각 사업 내의 필요예산을 성질별로 분류(예 : 인건비, 자산취득비, 재료비 등)하여 예산을 편성한다.
따라서 기관의 정책적 우선순위에 따라 자원과 예산의 투입을 전략적으로 결정하고, 각 조직과 사업 단위에 맞춰 예산을 편성하므로 사업 단위별로 예산의 사용 용도를 명확하게 명시할 수 있다. 예산 운영의 책임성과 자율성을 강화할 수 있으며 각 조직 및 사업에 대한 좀 더 객관적인 성과 측정을 할 수 있다는 특징이 있다(윤태섭·김성주, 2020).
[그림 1] 사업별 예산제도의 재정환경 변화
사업 구조화의 기본 원칙
지방공기업의 사업별 예산제도에서 수입예산은 기존의 품목별 예산체계를 그대로 유지하고, 지출예산은 사업별 예산제도를 도입하여 “분야 – 부문 – 정책사업 – 단위사업 – 세부사업”의 구조로 대체한다. 기관별 임무에 근거하여 전략목표와 성과목표를 수립하고, 이를 달성하기 위한 수단으로서 정책·단위·세부 사업을 설정하는 것이 사업 구조화의 기본적 원칙이다. 즉, 조직별 임무와 전략목표, 성과목표는 목적을 의미하며, 정책·단위·세부 사업은 이를 실현하기 위한 수단의 성격을 가진다. 사업 단위의 결정 시 기관의 정책적 방침 혹은 전략적 목표를 달성하기 위해 구체적으로 결정하는 것이 중요하며, 단일 관리자가 정책사업과 그 하위의 단위·세부 사업을 총괄할 수 있도록 사업을 구조화하는 것이 바람직하다. 하나의 정책사업을 복수의 관리자(혹은 복수의 조직)가 관리하게 되면 조직별 성과관리가 어려워질 수 있다.
지방공기업의 사업별 예산제도의 도입은 순차적으로 이루어진다. 우선 직영기업은 2022년부터 품목별 예산제도와 사업별 예산제도 중에서 선택하여 적용하며, 그 외의 공기업은 2023년부터 두 개의 예산제도 중에서 하나를 선택하여 적용한다. 2024년부터는 사업별 예산제도를 전면적으로 도입한다.
지방공기업 지출예산의 사업 구조화
지방공기업은 미션과 전략목표, 성과목표를 달성하기 위해 지방공기업이 영위하고 있는 사업을 일정한 규칙에 따라 “정책사업 – 단위사업 – 세부사업”으로 체계화하고, 세부사업 하위에 목과 세목을 설정한다. 분야·부문은 중앙정부 및 국제기준(UN Classfication of the Function of Government)을 따라 지방자치단체에서 적용하고 있는 13개 분야, 52개 부문의 기준을 적용하며, 대부분의 지방공기업은 1가지 분야·부문에 적용되나 일부 지방공기업은 2가지 이상의 분야·부문에 적용할 수 있다.
그리고 분야·부문 하위에 복수의 정책사업을 설정할 수 있다. 단위사업은 정책사업의 성과목표를 달성하기 위한 비용 산정의 기초단위이자 정책평가 및 분석대상으로 의미가 있는 사업으로 설정한다. 정책사업과 그 하위에 속하는 단위·세부사업은 기능, 예산, 원가 산정, 성과관리 측면에서 일관된 연계성을 가질 수 있도록 구조화한다. 예비비는 별도의 정책사업으로 편성할 수 있다. 세부사업은 사업 주체(광역자치단체, 기초자치단체)와 재원(국고보조, 자체재원 등)을 고려하여 구조화해야 한다. 위탁·대행사업만을 수행하는 소규모 기관은 정책사업과 단위사업을 위탁·대행사업으로 편성할 수 있다. 다만, 위탁·대행사업이 지방자치단체의 복수의 과에서 담당하는 경우 세부사업을 주무부서 기준으로 설정한다.
지방공기업의 사업별 예산제도에 관한 자세한 사항은 지방공기업평가원에서 수행한 연구과제 <지방공기업 사업별 예산편성 지침 연구>에서 확인할 수 있으며, 지방공기업평가원 인재개발센터에서 관련 실무자에게 교육 프로그램을 제공할 예정이다.
