제3기 신도시 공공주택사업의 현안과 쟁점
정부는 2018년 주택시장의 안정화 대책으로 관계부처 합동회의를 거쳐 제3기 신도시 추진계획안을 발표하였다. 제3기 신도시는 「공공주택특별법」에 근거하여 정부가 주도하는 수도권 주택공급 확대방안의 일환으로 수도권 주택시장 및 서민주거 안정을 위해 계획한 공공주택건설사업이다. 아울러 지자체와 지방공사가 적극적으로 사업에 참여하는 지역맞춤형 공공주택사업으로 지자체 참여형 개발사업 모델이다.
이에 따라 국토교통부는 2018년 9월 21일, 1차 17곳 3.5만 호를 시작으로 같은 해 12월 19일 2차 수도권 주택공급 계획 발표를 통해 41곳 15.5만 호의 주택공급계획을 발표(남양주왕숙, 하남교산, 인천계양 등 3곳 11.5만 호 포함)하였다. 다음 해 5월 7일 제3차 신규택지 추진계획 발표 때는 28곳 11만 호를 발표(고양창릉, 부천대장 등 2곳 5.8만 호 포함)하였다. 그리고 2021년 8월 30일 제3기 신규 공공택지 추진계획을 통해 의왕·군포·안산 공공택지지구에 4.1만 호 주택공급을 발표하였다.
정부가 제3기 신도시 공공주택사업을 추진하고자 하는 목적은 대규모 주택공급을 통해 치솟은 부동산 거품을 가라앉히고, 신혼부부, 저소득층, 주거약자 등에 대규모의 공공임대 등을 제공해 주거안정을 실현해 나가고자 하는 것이다. 그러나 반대의 목소리도 적지 않다. 우리나라의 고령화와 인구절벽 시계가 그리 멀지 않은 시점에 30만 호 이상의 주택공급이 10여 년 이상 소요되는 공공주택사업을 통해 공급될 시 주택 과공급으로 미분양이 속출할 수 있다는 것과 대다수 그린벨트 해제로 추진하는 신도시 사업에 따른 난개발을 우려하는 시각도 적지 않다.
뿐만 아니라 지자체 참여형 제3기 신도시 추진계획의 수립은 지자체와의 소통보다는 정부의 부동산 정책에 초점이 맞추어진 다소 조급한 행정의 결과물이란 생각마저 들게 한다. 지자체뿐만 아니라 지방정부의 적극적인 참여를 바라고 있으나, 지방공사는 광역지자체 도시공사들과 달리 자본금이 적어 사업비를 마련하는 데에 한계가 있다. 수도권 내 대다수 제3기 신도시 공공주택사업의 규모는 10조 원 이상으로 지방공사가 1%의 지분참여 시 1천억 원, 10%일 경우 1조의 사업비가 필요한 것이다.
그런데 제3기 신도시와 연관된 경기도 내 11개 지방공사의 경우 대다수가 자본금 500억 원에서 1천억 원 내외이며, 공사채 발행 등을 통해 사업에 참여한다 해도 「지방공기업법」 등 관련 기준에 의거 자본금의 2.3배 내외로 공사채를 발행하여 최대 1천억 원에서 2천억 원 내외로 1~2% 정도의 지분참여밖에 불가한 상황이다.
그러므로 고양도시관리공사와 안산도시공사, 그리고 부천도시공사 등 2~3차 수도권 주택공급계획 발표에 포함된 지방공사의 경우 지자체로부터 추가 현금 및 현물출자를 받아 5~10% 정도의 지분출자를 하였다. 과천도시공사 역시 우여곡절 끝에 지방의회를 설득하여 15%의 지분출자를 하였다. 그럼에도 불구하고 제3기 신도시 주택공급사업의 경우 한국토지주택공사(LH)가 50% 이상의 지분을 가지고 20~30% 이상을 출자한 경기주택도시공사(GH)와 함께 주도적으로 사업을 추진하여 기본협약과 실시협약의 체결에서 지방공사의 의견 반영이 어려운 실정이다.
총사업비 대비 5~10%의 지분출자는 분명 높지 않은 참여비율이나 지방공사 입장에서는 10년 이상의 사업 기간을 고려할 시 모험이 아닐 수 없다. 더군다나 사업추진 과정에서 사업비가 증가하게 될 경우 추가출자까지 고려해야 하는 상황에서 지방공사의 부채관리 등 리스크는 커질 것이다. 아울러 사업참여방식이 「공공주택특별법」 등 관련 법률에 따라 추진되다 보니 지분출자만큼 사업용지를 확보하여 공공임대주택을 공급해야 하는 부담까지 떠안게 되는 것이다.
대다수의 공공주택사업은 조성된 토지에 주택공급 등을 통해 수익을 창출하는 구조인데 공공임대주택의 비율이 높으면 높을수록 사업성은 떨어지는 구조다. 그린벨트를 해제하여 추진하는 공공주택사업의 경우 50% 가까운 공공임대주택을 조성해야 하므로 사업성은 크게 떨어지는데 제3기 신도시 공공주택사업이 이 경우에 해당될 수 있다. 그러므로 사업타당성 검토 단계부터 기본협약과 실시협약의 단계까지 지방공사의 의견을 수렴하여 리스크 관리방안을 마련해 주어야 하는데 실상은 전혀 그렇지 않다.
정리하자면, 지방공사의 입장에서 제3기 신도시 주택공급사업의 추진 시 주요 현안과 쟁점은 막대한 자금의 투입에 따른 부채 등 리스크 관리와 사업성이다. 공사채 발행 등을 통해 마련한 자금으로 지분출자를 했음에도 기본협약과 실시협약 과정에서 지방공사의 의견들이 반영되지 않는 것은 큰 문제다. 그리고 사업추진과정에서 사업비가 증가할 시 추가출자를 위한 자본금 마련이 필요한데 지방공사의 입장에서는 이 역시 매우 어려운 형편이다. 그럼에도 사업을 주관하는 국토부와 시행자인 LH는 관련법과 지분출자비율에 따른 통상적인 사업추진 절차와 방법을 주장하고 원론적인 입장만을 고수하면서 지방공사의 입장과 의견을 반영하지 않고 있다.
그림 1. 제3기 신도시 추진절차
그림 2. 수도권 신규 공공택지 위치도
지방공사의 대응방안
이러한 상황에서 경기도 내 지방공사들이 실무협의체를 구성하여 주요 현안과 쟁점을 공유하고 대응할 방법을 모색해 나가고 있다. 하지만 이미 지분을 출자한 지방공사들이 기본협약과 실시협약 과정에서 의견이 반영되지 않고 리스크 관리 또한 어렵다는 상황을 파악한 3차 발표 이후에 아직 사업에 참여하지 않은 지방공사들은 사업참여방안의 변경을 검토하고 있다.
2022년 6월 시점을 기준으로 ○○도시공사는 적극적인 참여를 위해 10% 이상의 지분출자를 고려했으나 지자체에서 사업성을 이유로 자본금 증가를 위한 추가출자를 재검토하고 있어 사업참여가 지연되고 있다. ○○도시공사 역시 자체적으로 사업 타당성을 검토해 LH 등에 의견을 개진하여 적극적인 참여방안을 마련하고 있으며, 이 과정에서 주요 현안과 쟁점을 파악한 후 추진방안 변경을 검토 중이다.
○○도시공사 또한 자체적으로 도시개발사업 추진을 위한 자본금 마련이 어려운 상황에서 1% 내외의 공사채 발행을 통한 지분참여와 사업성이 없다는 판단하에 참여 자체를 하지 않는 방향으로 검토 중이라고 한다. 그러나 일부 지방공사들은 지자체와 지방의회의 참여의견으로 지역사회의 복리증진을 이유로 마지못해 참여하는 경우도 있다고 한다.
그렇다면 이러한 주요 현안과 쟁점을 해결할 방안은 없는 것인가? 이러한 방안을 마련하기 위해 2022년 3월 경기도 내 지방공기업 실무협의체를 구성하여 정기적으로 대응방안을 모색하고 있으며, 경기도도시공사협의회에 안건으로 상정하고 22개 지방공사 임원들이 상황을 공유하여 대응방안을 마련해 나가고 있다. 2021년 5월에는 제3기 신도시 시장협의회를 구성하여 8개의 지자체장이 국토부와 LH 등에 주요 현안과 쟁점들에 대해 공식적인 의견을 제시한 바 있다.
이러한 논의과정에서 지난 3월 제20대 대통령선거와 6월 민선8기 지방선거가 있었다. 선거결과 여야가 바뀌고 국토부 장관 등 유관기관 부서장과 단체장이 바뀌었다. 그러는 동안 제3기 신도시 사업은 잠정적으로 지연되고 있다. 아무래도 정권이 바뀌면 당연히 부동산 정책에 변화가 생기고 정책순위도 바뀔 수밖에 없을 것이다. 그렇다고 해서 제3기 신도시 공공주택사업이 백지화될 리는 만무하다. 현 정부 또한 주택공급 확대를 공약하였다. 다만 제3기 신도시 공공주택사업보다 재건축·재개발에 좀 더 무게중심과 우선순위를 두고 지자체와 협의하여 추진하는 방향으로 정책순위가 변화했을 뿐이다.
그렇다면 새로운 정부에서 새로운 국토부 장관과 유관부처 수장들이 제3기 신도시 공공주택사업 등의 추진 시 지방공사의 목소리에 좀 더 귀를 기울여 주기를 바란다. 주요 쟁점과 현안들은 관련법의 테두리 내에서 충분히 지방공사의 입장을 반영할 수 있을 것이다.
예컨대, 기본협약 체결 시 지방공사는 출자지분에 대한 사업비 증가 없이, 즉 정액출자금을 인정해 준다든지 지분율에 따른 토지 제공 시 공공임대비율을 조정해 주는 등의 의견 반영을 포함시켜 주는 것이다. 제3기 신도시 공공주택사업을 추진하는 주된 목적은 서민의 주거안정에 있다. 이는 지역사회의 복리증진에 기반을 둔 지방공사의 발전과도 무관하지 않다.
지방공사가 발전해야 지자체가 발전하고 지자체가 발전해야 중앙정부도 정책 추진에 힘을 얻을 것이다. 그러므로 지방참여형 공공주택사업의 성공을 위해서 지방공사의 작은 목소리에도 귀를 기울이고 의견을 적극적으로 반영하여 제3기 신도시 공공주택사업이 성공적으로 마무리되기를 바란다.
경기도도시공사협의회 실무자회의(2022.4.28.)
