여름철 자연재난
사전 대비 점검 등
지방공공기관의
안전관리 강화

2025년 3월, 한반도는 역대 최악의 산불을 경험했다. 3월 14일부터 27일까지 불과 2주라는 짧은 기간 동안 전국 13개 광역시도에서 동시다발적으로 산불이 발생했으며, 피해 면적은 10만 4,788ha로 산불 통계가 집계되기 시작한 1986년 이후 최대치를 기록했다. 피해 면적은 여의도의 약 350배가 넘고 축구장 약 14만 개에 달하는 규모다. 뿐만 아니라 사망 33명과 부상 45명이라는 인명 피해는 이번 산불이 단순한 산림 훼손을 넘어선 심각한 자연 재난이었음을 보여준다.

이번 산불의 피해 규모를 키운 가장 직접적인 원인은 두 가지다. 하나는 평년의 30% 남짓에 불과한 강수량으로 인한 극심한 가뭄과 상대습도 20% 이하의 초건조한 대기다. 다른 하나는 순간풍속 초속 20m를 넘나든 난류성 강풍이다. 인화성 물질로 변한 낙엽과 고사목에 강풍이 더해지면서 작은 불씨가 불과 몇 분 만에 능선을 넘어 인접 시·군으로 번졌고, 헬기, 드론, 산악펌프차 등 공중·지상 진화 자원이 전국으로 분산돼 ‘현장 대응 공백’이 불가피했다.

같은 화재라도 ‘언제, 어떤 환경에서’ 발생하느냐에 따라 결과는 전혀 달라진다. 최근 10년간 연평균 산불 546건 가운데 56%가 건조한 3~5월에 집중되었고, 피해 면적 역시 봄철에 발생한 산불이 절대다수를 차지한다. 반대로 습도가 높고 잦은 강우가 이어지는 여름철에는 산불 위험이 비교적 낮아지지만, 집중호우·태풍·산사태 같은 수(水)해 위험이 급증한다는 점에서 계절에 따른 재난 발생의 위험은 더 크다.

이번 산불이 남긴 교훈은 분명하다. 계절·기후·지형 조건이 맞물리면 하나의 화점 (火點)이 대형 복합재난으로 증폭되고, 초동 진화 자원이 분산되는 순간 피해는 기하급수적으로 커진다. 따라서 지방공공기관은 여름철 태풍과 집중호우가 본격화되기 전에 계절에 따른 위험도 평가와 그 결과에 따라 자원을 재배치해야 한다. 바로 이 지점에서 공공기관의 초기대응 역량이 지역사회의 회복력을 결정짓는 핵심 변수가 된다.

초기대응 역량, 골든타임을 지배하는 시스템

산불처럼 숨 돌릴 틈 없이 번지는 재난 앞에서 초기대응 역량은 공공자산의 존폐를 가르는 분수령이 된다. 도로·철도·항만·상하수도 등 지역 기반시설을 책임지는 지방공공기관은 「재난 및 안전관리 기본법」이 지정한 재난관리책임기관이다. 법이 요구하는 예방·대비·대응·복구 전 과정을 스스로 설계하고 실행해야 한다. 소방청이 화재 골든타임 확보를 위해 7분 내 현장 도착률을 끌어올리고 119패스·우선신호 시스템을 전국으로 확대하는 것도 같은 맥락이다. 항만·역사·댐처럼 인명·경제 피해가 폭발적으로 커질 수 있는 시설을 관리하는 공공기관이라면, 동일한 속도와 정확도로 초기 통제를 가동할 준비가 되어 있어야 한다.

모범 사례는 분명하다. 부산항만공사는 2025년 재난대응 안전한국훈련에서 ‘극한 호우·선박 화재·사옥 침수’가 동시에 발생하는 복합 시나리오를 가정했다. 재난통합상황실, 항만관제센터, 소방, 해경 합동지휘본부를 실시간으로 연결하여 목표 복구시간 안에 하역·통항·통신 기능을 90% 이상 회복했다. 반대로 2016년 태풍 ‘차바’는 준비 부족이 어떤 대가를 초래하는지 보여 준 사례다. 순간풍속 55m/s, 시간당 100mm 이상의 폭우가 남부권을 덮쳤지만, 지방공공기관의 경보시스템과 사전 통제는 한발 늦었다. 울산 태화강 하상 주차장과 부산 수영강 지하차도에서는 차량 수백 대가 침수되었고, 현대자동차 울산공장 생산라인은 사흘 넘게 멈췄다. 방송과 SMS에만 의존한 경보, 민간 플랫폼과의 정보 공유 부족, 과거 통계에 기댄 소극적 방재가 피해를 키웠다는 지적이 뒤따랐다. 이 두 사례는 “법정 매뉴얼 + 전진 배치 + 다기관 합동훈련”이 재난 피해 곡선을 좌우한다는 사실을 역설적으로 증명한다.

특히 지방공공기관이 관리·운영하는 기반시설 가운데에서도, 국가 전체 기능에 중대한 영향을 미치는 일부 핵심 시설은 「국가핵심기반 보호법」이 지정한 국가핵심기반에 포함된다. 행정안전부는 기능이 중단될 경우 국가 전체에 중대한 영향을 미치는 시설을 핵심 기반으로 지정하고, 매년 보호계획과 기능연속성 확보 전략의 수립·이행 여부를 점검한다. 초기대응 역량 미비는 단순한 경영 리스크를 넘어 국가 차원의 운영 중단·대체 비용으로 직결될 수 있다는 뜻이다.

정리하면, 지방공공기관이 확보해야 할 초기대응 역량은 다음 세 가지 축으로 수렴된다. 첫째, 법정 매뉴얼의 주기적 현장 검증, 둘째, 장비·인력·물자의 골든타임 반경별 전진 배치, 셋째, 다기관 합동훈련을 통한 지휘·통신 일원화다. 이 구조가 흔들리는 순간, 하나의 취약한 화점이 국가 기간망 전체에 도미노처럼 영향을 미칠 수 있다.

다음 절에서는 이러한 관점에서 지방공공기관이 관리·운영 중인 국가핵심기반(항만, 정수장, 도시철도, 에너지 저장시설 등)의 특성과 취약 지점을 세분화하고, 골든타임 확보를 위한 조직·기술·예산 과제를 구체적으로 살펴보고자 한다.

국가핵심기반 보호, 연쇄 붕괴를 막는 프로토콜

국가 차원의 생활·경제 혈관을 맡고 있는 지방공공기관의 다음 과제는 ‘국가핵심기반(Critical Infrastructure)’ 관리다. 「재난 및 안전관리 기본법」은 에너지, 정보통신, 교통수송, 상·하수도, 보건·의료, 금융 등 기능이 중단될 경우 국민 안전·정부 기능·경제 전반에 중대한 영향을 미치는 시설·정보시스템·자산을 ‘국가핵심기반’으로 정의한다. 행정안전부는 매년 분야별 위협 수준을 평가해 지정 목록을 고시하고, 각 관리주체에 보호계획과 기능연속성(BCP) 전략을 의무화한다.

국가핵심기반의 관리가 어려운 이유는 ‘연쇄성·의존성’ 때문이다. 법령은 지정 심사 때 “다른 기반시설이나 체계에 미치는 연쇄효과”를 핵심 요건으로 본다.

실제로 전력망이 30분만 끊겨도 상수도펌프·지하철·항만 크레인·데이터센터가 동시에 멈추고, 통신망 장애는 신용카드 승인과 교통신호 제어를 함께 마비시킨다. 2018년 KT 아현지사 통신구 화재는 서울 서북권의 이동통신·카드 결제·119 신고를 동시에 불통시켜 ICT-금융-응급의료 삼중 마비를 낳았다. 이처럼 “도미노 리스크”는 단일 시설의 복구 비용을 넘어 지역 경제 전체의 손실로 귀결된다.

따라서 지방공공기관은 ▲전력·통신 등 상위 인프라 의존도 분석, ▲대체 공급망 확보, ▲공동위기센터를 통한 실시간 운영 데이터 공유로 연쇄 파급을 차단해야 한다. 특히 항만, 지하철, 정수장처럼 24시간 가동이 필요한 시설은 전진 배치 전력원, 위성통신, 모듈형 예비설비를 활용해 “망 중 하나가 멈춰도 핵심 서비스는 유지”되는 이중화 구조를 의무적으로 설계해야 한다.

안전약자에게 더 가혹한 재난

국가핵심기반(전력, 통신, 상·하수도, 교통 등)이 멈추면 사회 전체가 불편을 겪지만, 생존 여력이 약한 안전약자에게는 곧바로 치명적인 위기로 이어진다. 「재난 및 안전관리 기본법」은 어린이, 노인, 장애인, 저소득층 등을 ‘안전취약계층’으로 명시하고, 이들에 대한 “우선적 경보·대피·구호”를 의무화하고 있지만, 재난 상황에서 국가핵심기반이 마비되는 경우 그 피해는 가장 먼저 안전취약계층에 돌아가게 된다.

2018년 11월, KT 아현지사 지하 통신구 화재로 서울 서북권의 전화, 데이터망이 최대 6일간 먹통이 되자 70대 심장질환자는 119를 부르지 못한 채 숨졌다. 응급의료 체계가 통신망 한 줄에 의존해 있다는 사실이 드러난 사건이었다.

또한 2022년 8월 8일, 시간당 140㎜가 넘는 폭우가 서울 관악구를 덮쳤을 때 지상 배수펌프와 도로 배수로가 동시에 마비돼 반지하 주택에 살던 일가족 3명이 탈출로조차 찾지 못하고 익사했다. 이처럼 핵심기반이 연쇄적으로 멈추면 저지대나 노후주택에 거주하는 주거 취약층이 1차 희생양이 된다.

2022년 9월, 태풍 ‘힌남노’가 포항을 강타했을 때 포항제철소는 전력과 통신망이 동시에 끊기며 일부 현장 노동자들이 수 시간 동안 고립됐다. 생산 중단은 지역 경제 전체로 파급돼 일자리 불안과 저소득 근로자의 생활고를 더욱 가중시켰다.

같은 해 3월, 경북 울진의 대형 산불 당시에는 한 시각장애 고령 주민이 안내방송을 듣고도 스스로 움직이지 못해 이웃이 업어 대피시켰다. 이동 및 정보 취약층은 경보가 울려도 탈출 경로가 확보되지 않으면 ‘재난 속의 또 다른 재난’에 놓인다.

이처럼 전력 정전 → 펌프·신호체계 정지 → 도로 침수·통신 장애 → 구조 지연으로 이어지는 ‘도미노 리스크’는 기저 질환자, 장애인, 저소득층에게 훨씬 가파른 피해 곡선을 그린다. 행안부가 올해 처음 추진하는 “취약계층 재난피해 실태조사”도 바로 이 피해 패턴을 공식 통계로 확인하기 위한 작업이다.

결국 국가핵심기반의 중단은 단순한 불편을 넘어 취약계층의 생존율을 결정짓는 분수령이 된다. 안전약자를 지키기 위해서는 ① 선제적 DB 구축과 맞춤형 경보 체계, ② 위성통신·이동형 ESS 같은 이중화 설비, ③ 휠체어 적재형 대피 수송 자산 등 세밀한 대비가 필수다. 그러나 이런 보호망을 어느 한 조직이 단독으로 구축할 수는 없다. 전력, 통신, 교통, 복지, 의료가 얽힌 복합 재난에서는 국가, 지자체, 지방공공기관, 민간기업, 지역사회가 ‘한 몸’처럼 움직이는 고도의 협업 체계가 작동할 때만 안전약자를 끝까지 보호할 수 있다.

이제 과제는 이러한 협업 체계를 어떻게 설계하고 운영할 것인지, 특히 지방공공기관이 중심축으로서 어떤 실질적인 조정·연계 역할을 수행해야 하는지 구체적으로 살펴보고자 한다.

협업

재난의 ‘골든타임’은 하나의 조직이 홀로 지켜 낼 수 없다. 전력, 통신, 교통, 의료 등 복합적으로 얽힌 재난은 다기관-다계층 협업체계(multi-agency unified command)를 전제로 해야만 효과적인 통제가 가능하다. 이러한 원칙은 법·제도에도 명확히 반영되어 있다. 「재난 및 안전관리 기본법」은 재난의 관리 단계별로 지휘 구조를 규정하고 있으며, 재난관리책임기관(지방공기업 포함)이 작성하는 표준·실무·현장조치 매뉴얼에 유관기관 간 협업 절차를 의무화하고 있다(제14·34조).

협업은 단순한 지휘 공조만을 뜻하지 않는다. ① 정보 공유 → ② 자원(인력·장비·물자) 공조 → ③ 조기 복구·기능연속성(BCP) 조정이라는 3단계 순환이 동시에 돌아갈 때 효과가 발휘된다. 이를 위해 행정안전부는 PS-LTE 재난안전통신망, 상황전파체계, 국가재난관리정보시스템(NDMS)을 ‘기관 간 실시간 데이터 레이어(Data-Layer)’로 엮어 두었다. 전력, 통신, 교통 운영기관이 센터에 장애 상황을 밀리초 단위로 전송하면, 지자체, 경찰, 소방, 군이 동일 화상회의 플랫폼에서 즉시 대응 자원을 배분한다.

현장에서는 매뉴얼 숙련도를 높이기 위한 합동훈련이 필수다. 올해 4월 부산 진구 당감지하차도에서는 시·구청, 경찰, 소방, 한국수자원공사, 통신 3사, 도로관리공단이 참여한 ‘풍수해 대비 지하차도 합동훈련’이 실시됐다. 기습 호우로 배수펌프 정전→차량 고립→통신 두절이 순차적으로 발생한다는 가정 아래 기관별 역할, 통제선, 대피 수단을 2시간 안에 검증했다.

또한 한국가스안전공사, 한전, KT 등은 행안부와 MOU를 맺고 안전취약계층 시설의 합동점검 및 복구 인력 상시 교환 체계를 구축해 기술 및 보수 인력을 평상시부터 상호 파견하도록 하고 있다.

민간-공공 간 협력도 빠질 수 없다. 2024년 과기정통부의 ‘DPG-Collab’ 사업은 민간 내비게이션-지도사가 제공하는 실시간 침수 위험 정보를 소방·경찰 통제망과 연동해 차량 우회로를 자동 안내한다. 통신 및 플랫폼 기업이 갖춘 대용량 데이터와 AI 분석 역량이 공공경보 체계를 증폭하는 셈이다.

그러나 시스템과 매뉴얼만으로는 충분치 않다. 실제 위기 상황에서 소방대원, 공기업 직원, 지역 주민이 “누가, 언제, 무엇을” 즉각 이해하고 움직일 수 있어야 한다. 즉 협업체계의 마지막 고리는 일상 속 안전문화다. 위험을 확인하면 즉시 알리고, 서로의 매뉴얼을 숙지하며, 훈련 결과를 생활 현장에서 재현하는 시민 참여 문화가 반드시 자리 잡아야 한다.

결국, 재난 대응의 성패는 ‘제도를 연결하는 협업’과 ‘사람을 연결하는 안전문화’가 맞물릴 때 결정된다. 이제 다음 절에서는 이러한 협업체계 위에 어떻게 생활-기반의 안전문화를 뿌리내릴 것인지, 지방공공기관이 주도해야 할 구체적 실행 과제를 살펴보고자 한다.