지난 2021년 1월 26일 「중대재해 처벌 등에 관한 법률」이 제정되었다. 동 법률에서는 지방자치단체의 장, 지방공기업의 장은 경영책임자 등에 해당한다고 정하고 있다(제2조 제9호 나목). 대부분의 지방공기업에 종사하고 있는 상시 근로자가 50명 이상이고, 공중이용시설 또는 공중교통수단의 관리 사업 등을 수행하므로 직접적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 이에 동 법률의 주요 내용과 지방공기업의 사업과 관련한 법적 쟁점을 간략히 살펴보자.
지방공기업에 직접적인 영향을 미칠 것으로 예상되는 「중대재해 처벌 등에 관한 법률」은 1년 후부터 시행될 예정이다. 다만, 50명 미만의 사업 또는 사업장에 대해서는 공포한 후 3년이 경과한 날부터 시행되며, 상시 근로자가 5명 미만인 사업 또는 사업장의 사업주 또는 경영책임자 등에게는 중대산업재해에 관한 규정이 적용되지 않는다. 하지만 아직 대통령령도 제정되어 있지 않으며, 법률문언도 추상적이기에 해석도 쉽지 않다. 앞으로 지방공기업은 1년도 남지 않은 기간 이내에 법률 시행에 따른 대응이 필요하다.
중대산업재해 및 중대시민재해에서의 책임
중대산업재해
중대산업재해란 「산업안전보건법」 제2조 제1호에 따른 산업재해 중 ① 사망자가 1명 이상 발생, ② 동일한 사고로 6개월 이상 치료가 필요한 부상자가 2명 이상 발생, ③ 동일한 유해요인으로 급성중독 등 대통령령으로 정하는 직업성 질병자가 1년 이내에 3명 이상 발생 중 어느 하나에 해당하는 결과를 야기한 재해를 말한다(제2조 제2호). 종전 서울 지하철 2호선 구의역 스크린도어 사망 사고, 태안화력발전소 압사사고 등이 대표적인 예가 될 것이다.
사업주 또는 경영책임자 등은 사업주나 법인 또는 기관이 실질적으로 지배·운영·관리하는 사업 또는 사업장에서 종사자의 안전·보건상 유해 또는 위험을 방지하기 위하여 그 사업 또는 사업장의 특성 및 규모 등을 고려하여 ① 재해예방에 필요한 인력 및 예산 등 안전보건관리체계의 구축 및 그 이행에 관한 조치, ② 재해 발생 시 재발방지 대책의 수립 및 그 이행에 관한 조치, ③ 중앙행정기관·지방자치단체가 관계 법령에 따라 개선, 시정 등을 명한 사항의 이행에 관한 조치, ④ 안전·보건 관계 법령에 따른 의무이행에 필요한 관리상의 조치를 하여야 한다(제4조). 또한 사업주 또는 경영책임자 등은 사업주나 법인 또는 기관이 제3자에게 도급, 용역, 위탁 등을 행한 경우에도 제3자의 종사자에게 중대산업재해가 발생하지 아니하도록 조치를 하여야 한다(제5조 본문). 다만, 사업주나 법인 또는 기관이 그 시설, 장비, 장소 등에 대하여 실질적으로 지배·운영·관리하는 책임이 있는 경우에 한정한다(제5조 단서).
이 안전 및 보건 확보 의무를 위반하여 사망자가 1명 이상 발생하는 중대산업재해에 이르게 한 사업주 또는 경영책임자 등은 1년 이상의 징역 또는 10억 원 이하의 벌금, 그 외의 경우에는 7년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처한다(제6조 제1항, 제2항).
중대시민재해
중대시민재해란 특정 원료 또는 제조물, 공중이용시설 또는 공중교통수단의 설계, 제조, 설치, 관리상의 결함을 원인으로 하여 발생한 재해로서 ① 사망자가 1명 이상 발생, ② 동일한 사고로 2개월 이상 치료가 필요한 부상자가 10명 이상 발생, ③ 동일한 원인으로 3개월 이상 치료가 필요한 질병자가 10명 이상 발생 중 어느 하나에 해당하는 결과를 야기한 중대산업재해를 제외한 재해를 말한다(제2조 제3호 본문). 가습기 살균제 사건, 4·16 세월호 사건 등이 대표적인 예가 될 것이다.
사업주 또는 경영책임자 등은 사업주나 법인 또는 기관이 실질적으로 지배·운영·관리하는 사업 또는 사업장에서 생산·제조·판매·유통 중인 원료나 제조물의 설계, 제조, 관리상의 결함으로 인한 그 이용자 또는 그 밖의 사람의 생명, 신체의 안전을 위하여 ① 재해예방에 필요한 인력·예산·점검 등 안전보건관리체계의 구축 및 그 이행에 관한 조치, ② 재해 발생 시 재발방지 대책의 수립 및 그 이행에 관한 조치, ③ 중앙행정기관·지방자치단체가 관계 법령에 따라 개선, 시정 등을 명한 사항의 이행에 관한 조치, ④ 안전·보건 관계 법령에 따른 의무이행에 필요한 관리상의 조치를 하여야 한다(제9조 제1항). 그리고 실질적으로 지배·운영·관리하는 공중이용시설 또는 공중교통수단의 설계, 설치, 관리상의 결함으로 인한 그 이용자 또는 그 밖의 사람의 생명, 신체의 안전을 위한 경우에도 동일한 조치를 하여야 하다(제9조 제2항). 공중이용시설 또는 공중교통수단과 관련하여 제3자에게 도급, 용역, 위탁 등을 행한 경우에도 마찬가지의 조치를 하여야 하지만(제9조 제3항 본문), 그 시설, 장비, 장소 등에 대하여 실질적으로 지배·운영·관리하는 책임이 있는 경우에 한정한다(제9조 제3항 단서).
이 안전 및 보건 확보 의무를 위반하여 사망자가 1명 이상 발생한 중대시민재해에 이르게 한 사업자 또는 경영책임자 등은 1년 이상의 징역 또는 10억 원 이하의 벌금에 처하며, 그 외의 경우에는 7년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처한다(제10조).
양벌규정 및 징벌적 손해배상
위 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 기관에 사망자가 1명 이상 발생한 경우 50억 원 이하의 벌금을, 그 외의 경우 10억 원 이하의 벌금형을 과(科)하는 양벌규정을 두고 있다(제7조 본문, 제11조 본문). 또한, 고의 또는 중대한 과실로 이 법에서 정한 의무를 위반하여 중대산업재해 또는 중대시민재를 발생하게 한 경우, 해당 사업주, 법인 또는 기관이 중대재해로 손해를 입은 사람에 대하여 그 손해액의 5배를 넘지 아니하는 범위에서 배상책임을 부담하는 징벌적 손해배상책임을 정하고 있다(제15조 제1항 본문). 다만, 법인 또는 기관이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니한다(제7조 단서, 제11조 단서, 제15조 제1항 단서).
대부분의 경우 지방공기업의 상당한 주의와 감독 수행 여부는 지방공기업의 장을 기준으로 판단할 가능성이 높다. 이에 지방공기업의 장이 형사처벌을 받게 될 경우 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다고 인정될 가능성은 높지 않으므로, 예외적인 경우가 아닌 한 지방공기업은 양벌규정에 따른 형사책임 및 징벌적 손해배상책임을 부담할 수 있다.
지방공기업 사업에 대한 영향
지방공기업의 자체 사업
지방공기업은 소속 직원 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 건설, 물품, 용역계약에 따라 제3자를 통하여 각종의 자체 사업을 수행한다. 이 경우 지방직영기업은 지방자치단체의 장, 지방공사·공단은 지방공기업의 장이 형사처벌 대상자가 될 수 있다.
동 법률은 「근로기준법」상의 근로자에 한정하지 않고, 도급, 용역, 위탁 등 계약의 형식에 관계없이 그 사업의 수행을 위하여 대가를 목적으로 노무를 제공하는 자 등을 포함하는 ‘종사자’ 개념을 사용하고 있다(제2조 제7호). 그리고 “실질적으로 지배·운영·관리하는 사업 또는 사업장”에서 종사자의 안전 및 보건 확보의무를 부담하며(제4조, 제9조 제1항, 제2항), 제3자에게 도급, 용역, 위탁 등을 행한 경우에는 그 시설, 장비, 장소 등에 대하여 “실질적으로 지배·운영·관리하는 책임이 있는 경우”에 한정하여 안전 및 보건 확보의무를 부담한다(제5조, 제9조 제3항).
동 법률에서는 ‘실질적으로 지배·운영·관리’에서 ‘운영’을 포함하고 있고, ‘실질적으로 지배·운영·관리하는 경우’가 아닌 ‘책임이 있는 경우’로 정하고 있다는 점 등을 고려하면, 지방공기업의 소유 시설, 장비, 장소 등에서 수행한 사업의 경우에는 근로계약을 불문하고 모든 종사자에 대하여 그 외의 경우에는 실질적으로 지배·운영·관리하는 책임이 있는 경우에 한정하여 지방공기업의 장이 안전 및 보건 확보 의무를 부담한다고 해석할 수 있다.
지방공사·공단의 대행사업 또는 위탁사업
지방공사·공단의 지방자치단체의 사업을 대행하는 대행사업의 경우에는 지방공기업의 장이 아닌 지방자치단체의 장을 형사처벌 대상자로 볼 수 있다.
지방공사·공단은 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁계약에 따라 대행한다(지방공기업법 제71조 제1항 및 제76조 제2항, 동법 시행령 제63조 제1항). 이에 원청이 지방자치단체이고 하청이 지방공사·공단으로 볼 수 있는 것이다. 실무상 대행과 위탁을 명확하게는 구분하고 있지 않지만, 법제처는 ‘위탁’은 행정기관의 법령상 권한의 일부를 이전하여 수탁자가 자기의 권한으로 행사하는 반면, ‘대행’은 대행자가 원 권한자인 행정기관의 명의로 업무를 수행하고 그 법률적 효과도 행정기관이 직접 행사한 것으로 취급하므로 차이가 있다는 입장으로, 지방공사·공단의 대행사업은 후자로 보고 있다.
이에 대행사업의 경우에는 안전 및 보건확보 의무는 지방자치단체의 장에게 부여된다고 볼 수 있다. 반면, ‘위탁’ 개념으로 해석한다면 달리 판단될 수 있지만, 대부분 지방공사·공단은 지방자치단체의 지도·감독·관리하에 있으므로 지방자치단체의 장을 안전 및 보건확보 의무 대상자로 인정할 가능성을 배제하지 못한다.
체계적·종합적인 법률 검토를 통한 ‘책임 경영’ 필요
중대산업재해 또는 중대시민재해가 발생한다고 하더라도 무조건적으로 지방자치단체의 장 또는 지방공기업의 장이 동법에 따라 형사처벌이 되는 것은 아니다. 우선 고의가 인정되어야 한다. 다만, 법인의 대표이사 등에게 고의가 인정되지 않는다는 이유로 면책되었다는 비판에 따라 동법이 제정된 것이므로 고의를 확대하여 해석할 수 있을 것이다.
또한 안전 및 보건확보 의무 위반과 중대산업재해 또는 중대시민재해 사이의 인과관계도 인정되어야 할 것이다. 하지만 고의와 인과관계는 재판 과정에서 다툴 문제라고 보아 일단 기소를 할 가능성을 배제할 수 없다. 더불어 「산업안전보건법」 또는 「형법」상의 업무상 과실치사상죄 등은 동법과 무관하게 적용될 수 있다.
이에 지방공기업은 체계적인 안전보건관리체계를 구축하여야 한다. 여기서 종합적이고 입체적인 법률 검토가 필요하다. 제3자인 법인 또는 기관에 대한 ① 예산, 인력 투입, ② 관리, 교육, 현장 순회 점검 등의 이행 과정이 불법파견으로 인정될 수 있기 때문이다.
무엇보다 책임 경영의 정착이 필요하다. 종전 각종 사고가 발생하더라도 기관장 등은 어떠한 책임도 부담하지 않고 직원들에게 책임을 전가하는 경우가 흔히 있었다. 하지만 동 법률은 기관장을 형사처벌 대상자로 정하고 있다. 권한이 있는 자가 책임을 부담해야 한다. 그것이 책임 경영의 본질이자 이 법률의 본질적 시사점이다.
