지방공공기관 경영평가
성과급을 둘러싼 법적 쟁점

들어가며

지방공사·공단 및 출자·출연기관(이하, ‘지방공공기관’이라 한다) 임직원은 매년 실시되는 경영평가 결과에 따라 경영평가 성과급(출자·출연기관의 경우 ‘경영평가 평가급’이라고도 한다)을 지급받는다. 경영평가의 중요성은 다양한 측면에서 강조될 수 있지만, 임직원 개개인에게 가장 직접적이고 실질적인 영향력을 미치는 것은 바로 이 경영평가 성과급이라 할 수 있다. 그간 법원은 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 공공기관과 지방공공기관의 경영평가 성과급에 대하여 임금 및 평균임금 해당 여부, 통상임금 해당 여부 등에 관한 의미 있는 판결을 선고하였다. 이하에서는 관련 판례를 정리하고, 실무상 여전히 논란이 되고 있는 예산편성기준과 단체협약 또는 취업규칙 사이의 관계를 간략히 살펴보도록 하겠다.

경영평가 성과급에 관한 대법원의 태도

(1) 임금 및 평균임금 해당 여부

임금이란 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 모든 금품을 말한다(근로기준법 제2조 제1항 제5호). 그리고 평균임금이란 이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액을 말하며, 근로자가 취업한 후 3개월 미만인 경우도 이에 준한다(근로기준법 제2조 제1항 제6호). 이러한 평균임금은 퇴직금 등의 산정 기준이 된다.

대법원은 평균임금 산정의 기초가 되는 임금 총액에는 사용자가 근로의 대상으로 근로자에게 지급하는 금품으로서, 근로자에게 계속적·정기적으로 지급되고 단체협약, 취업규칙, 급여규정, 근로계약, 노동관행 등에 의하여 사용자에게 그 지급의무가 지워져 있는 것은 그 명칭 여하를 불문하고 모두 포함된다고 하였다(대법원 2001. 10. 23. 선고 2001다53950 판결 등). 다만, 금품이 계속적·정기적으로 지급된 것이라 하더라도 그것이 근로의 대상으로 지급된 것으로 볼 수 없다면 임금에 해당한다고 할 수 없다고 하면서, 선택적 복지제도를 시행하면서 계속적·정기적으로 배정한 복지포인트는 임금에 해당하지 않는다고 하였다(대법원 2019. 8. 22. 선고 2016다48785 전원합의체 판결).

한편, 정기상여금과 같이 지급대상기간이 평균임금의 산정기간과 일치하지 않는 경우에는 산정기간 동안에 실제로 지급받았건, 받지못하였건 이를 불문하고 그 1년분을 12개월로 나눈 3개월분 해당액을 평균임금의 계산에 포함하는 것이 합리적인 계산방식이라고 하였다(대법원 1989. 4. 11. 선고 87다카2901 판결 등).

이러한 법리를 바탕으로 대법원은 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 공공기관의 경영평가 성과급에 대하여, “경영평가 성과급이 계속적·정기적으로 지급되고 지급대상, 지급조건 등이 확정되어 있어 사용자에게 지급의무가 있다면, 이는 근로의 대가로 지급되는 임금의 성질을 가지므로 평균임금 산정의 기초가 되는 임금에 포함된다고 보아야 한다. 경영실적 평가결과에 따라 그 지급 여부나 지급률이 달라질 수 있다고 하더라도 그러한 이유만으로 경영평가 성과급이 근로의 대가로 지급된 것이 아니라고 볼 수 없다.”라고 하였다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두36157 판결 등).

위와 같은 대법원의 태도에 비추어 볼 때 대부분의 지방공공기관에서는 단체협약이나 취업규칙 등에서 경영실적 평가결과에 따라 경영평가 성과급을 지급하는 시기, 산정 방법, 지급 조건 등을 정하고 있으므로, 경영평가 성과급은 근로의 대가인 임금에 해당할 뿐만 아니라 당연히 평균임금 산정에도 포함된다고 볼 것이다.

(2) 통상임금 해당 여부

통상임금이란 근로자에게 정기적이고 일률적으로 소정(所定)근로 또는 총 근로에 대하여 지급하기로 정한 시간급 금액, 일급 금액, 주급 금액, 월급 금액 또는 도급 금액을 말한다(근로기준법 시행령 제6조 제1항). 이러한 통상임금은 연장근로, 휴일근로, 야간근로 등 법정수당의 산정 기준이 된다.

대법원은 과거 2013년 전원합의체 판결을 통하여 정기성, 일률성, 고정성을 갖춘 임금이 통상임금에 해당한다고 판단하였으나(대법원 2013. 12. 18. 선고 2012다89399 전원합의체 판결), 최근 2024년 전원합의체 판결로 “통상임금은 소정근로의 대가로서 정기적, 일률적으로 지급하기로 정한 임금을 말한다. 근로자가 소정근로를 온전하게 제공하면 그 대가로서 정기적, 일률적으로 지급하도록 정해진 임금은 그에 부가된 조건의 존부나 성취 가능성과 관계없이 통상임금에 해당한다.”라고 하였다(대법원 2024. 12. 19. 선고 2020다247190 전원합의체 판결 등). 즉, 그간 논란이 되었던 ‘고정성’을 요건에서 폐기하여 임금 항목에 ‘재직 조건’이나 ‘일정 근무일수 조건’을 붙였다고 하더라도 통상임금에 해당한다고 보았다.

다만, 성과급에 대해서는 “근로자의 근무실적에 따라 지급되는 성과급은 단순히 소정근로를 제공하였다고 지급되는 것이 아니라 일정한 업무성과를 달성하거나 그에 대한 평가결과가 어떠한 기준에 이르러야 지급되므로, 일반적으로 ‘소정근로 대가성’을 갖추었다고 보기 어렵다. 따라서 고정성을 통상임금의 개념적 징표에서 제외하더라도 위와 같은 순수한 의미의 성과급은 여전히 통상임금에 해당한다고 볼 수 없다. 다만 근무실적과 무관하게 최소한도의 일정액을 지급하기로 정한 경우 그 금액은 소정근로에 대한 대가에 해당한다.”고 하였다(대법원 2024. 12. 19. 선고 2020다247190 전원합의체 판결 등).

「지방공기업 예산편성기준」에 따르면, 경영평가 성과급은 경영평가와 개인별 근무실적에 따라 지급하되, 근무실적 평가 및 평가급 지급에 관하여 기관별로 기준을 마련하고 평가급의 차등 수준을 강화하여 운영하도록 정하고 있다. 또한, 지급률에 있어서는 5개의 평가등급을 두어 직원에 대해서는 200%∼0%로, 최저평가등급인 마등급의 경우에는 0%를 적용하여 경영평가 평가급을 지급하지 않도록 정하고 있다. 「지방출자·출연기관 예산편성지침」에서도 지급률 등은 「지방공기업 예산편성기준」을 준용하되, 자체성과급을 운영하지 않는 기관의 직원에 대한 성과급 지급률을 300%∼0%로 정하여, 최저평가등급인 경우에는 0%로 지급하지 않는다고 정하고 있다.

이에 대법원의 태도 등을 고려하면, 「지방공기업 예산편성기준」 및 「지방출자·출연기관 예산편성지침」에서 정한 바와 같이 지방공공기관에서 단체협약 또는 취업규칙에서 경영평가 성과급을 지급하지 않는 최하위 등급을 두고 있다면, 해당 경영평가 성과급은 최소한도가 보장되지 않고 근무실적을 평가하여 지급여부나 지급액이 결정되는 것이므로 ‘소정근로의 대가성’이 결여되어 통상임금에 해당하지 않는다고 볼 것이다.

예산편성기준과 취업규칙, 단체협약 사이의 관계

「지방공기업 예산편성기준」은 「지방공기업법」 제66조의2 제1항 등에 따라 행정안전부장관이 지방공사·공단 재정의 건전한 운용 등을 위하여 예산에 공통적으로 적용하여야 할 사항을 정한 것이다. 마찬가지로 「지방출자·출연기관 예산편성지침」 역시 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따른 것이다. 이 「지방공기업 예산편성기준」 및 「지방출자·출연기관 예산편성지침」(이하, ‘예산편성기준’이라 통칭한다)의 법적 성질이 논란이 된다.

법제처는 상위법령의 위임에 따라 제정되는 ‘법령보충적 행정규칙’의 경우에는 상위법령과 결합하여 대외적으로 구속력을 가지게 된다고 하면서, 행정안전부장관이 출자·출연기관에 적용되는 운영지침에 대해서는 법령보충적 행정규칙에 해당하여 대외적 구속력을 가진다고 하였다(법제처 2022. 1. 19. 법령해석 21-0615).

법제처의 법령해석에 따르면, 지방공공기관은 예산편성기준을 따라야 한다. 하지만, 「지방공기업 예산편성기준」에서는 “지방공사·공단은 인건비 등 예산편성 공통기준에 대해 적극적인 노·사 간 협의를 통하여 본 기준을 임금 및 단체협약에 반영”하여야 한다고 정하고 있다. 즉, 지방공공기관은 예산편성기준을 준수하여야 하지만, 지방공공기관 직원에 적용하기 위해서는 단체협약, 취업규칙 등을 통하여 구체화되는 것이다.

여기서 지방공공기관의 단체협약 또는 취업규칙에서의 경영평가 성과급 지급에 관한 사항과 예산편성기준의 내용이 일치하지 않는 경우 문제가 발생한다. 지방공공기관에서는 단체협약 또는 취업규칙에도 불구하고 일방적으로 예산편성기준을 적용할 수 있는지, 아니면 취업규칙 및 단체협약에 정한 사항에도 불구하고 단순히 의견수렴절차를 거치는 ‘협의’만으로도 적용할 수 있는지에 대한 논란이 되는 것이다.

고용노동부는 취업규칙에서 정한 개인성과급 지급이 행정안전부 예산편성지침에 위배되는 경우에도 해당 성과급을 지급하여야 하는지에 대하여, “지방출자·출연법 규정 및 근로기준법 취지 등을 종합적으로 고려할 때 개인성과급 지급과 관련하여 행정안전부의 예산편성지침과 재단의 취업규칙 규정이 서로 상반되는 경우 재단에서 예산편성지침을 준수하지 않은 것에 대한 책임 문제는 별론으로 하더라도 재단에서는 강행법규를 위반하지 않는 한 취업규칙을 준수하여야 할 의무가 있으므로 동 취업규칙에서 정한 바대로 개인성과급을 지급하여야 할 것으로 사료된다.

아울러, 재단이 취업규칙에서 정한 개인성과급 규정을 행정안전부의 예산편성 지침대로 변경하는 경우 취업규칙의 불이익 변경에 해당할 소지가 있으므로, 취업규칙 변경 시 해당 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수의 동의를 받아야 할 것임.”이라고 하였다(근로기준정책과-536, 2022. 2. 17.). 즉, 예산편성기준의 내용과 취업규칙에 정한 사항이 다른 경우에는 지방공공기관 직원에 대해서는 취업규칙이 적용되어야 한다는 것이며, 취업규칙 불이익변경에 해당하는 경우에는 근로자측의 동의를 받아야 한다고 하였다. 이는 단체협약에서도 동일하게 적용될 것이다.