Q.
지방공기업인 ○○공사는 ◇◇시 소유 공영주차장인 노상주차장관리 업무를 위탁받아 운영하고 있습니다. 최근 ◇◇시는 ○○공사에게 미납 주차요금의 강제징수권한을 부여하고자 조례 제·개정을 검토 중에 있습니다. 이러한 조례안이 「지방자치법」 등에 위반되는지 궁금합니다.
A.
(1) 「지방자치법」 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하고 있습니다.
(2) 주차요금을 미납하여 강제징수 당할 수 있는 주민들에게는 미납 주차요금을 ‘강제로’ 징수할 수 있는 권한을 새롭게 ○○공사에게 부여하는 것이 자신들의 권리 제한 내지 의무 부과에 관한사항으로 평가될 가능성이 있으므로, 다른 사정이 없는 이상 본건의 조례안이 적법하기 위해서는 법률의 위임이 필요합니다.
(3) 법률의 위임의 정도와 관련하여, 대법원은 “지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 따르면 지방자치단체가 조례를 제정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 한다. 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 등 참조). 그러나 법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제한이 없다. 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이다. 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있다. 따라서 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2004두947 판결, 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264, 279 전원재판부 결정 등 참조).”(대법원 2017. 12. 5. 선고 2016 추5162 판결)라고 판시하였습니다.
(4) 살피건대, ① 「지방자치법」 제104조 제3항에서는 “지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리 업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 강제징수와 같이 개인의 자유·권리에 대한 침해적 성격이 강한 행위를 ○○공사에게 위탁하기 위해서는, 법률에서 직접 강제징수 권한을 위탁하거나 법률의 위임에 따라 하위 시행령에 강제징수 권한을 위탁하는 개별 규정을 두는 방식으로 그 위탁의 근거를 법령에 구체적·명시적으로 마련하여야 그 정당성을 인정받을 수 있을 것으로 보이는 점,
② 주차장의 설치·정비 및 관리에 필요한 사항을 규정하고 있는 「주차장법」 제8조 제2항에서는 “노상주차장관리 수탁자의 자격과 그 밖에 노상주차장의 관리에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고 규정하고 있으나, 노상주차장의 주차요금 징수 등에 대해서는 제9조에서 구체적으로 정하고 있는 점,
③ 「주차장법」 제9조 제1항 본문에서는 “노상주차장을 관리하는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이나 노상주차장관리 수탁자(이하 이들을 합하여 “노상주차장관리자”라고 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다.“고 규정하고 있지만, 제9조 제4항에서는 “특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장인 노상주차장관리자는 제1항에 따른 주차요금이나 제3항에 따른 가산금(이하 “주차요금 등”이라 한다)을 내지 아니한 자에 대하여는 지방세 체납처분의 예에 따라 그 주차요금 등을 징수할 수 있다.”라고 규정하여 ‘노상주차장관리 수탁자’는 지방세 체납처분의 예에 따라 그 주차요금 등을 징수할 수 있는 자에서 제외하고 있다는 점,
④ 「주차장법」 제9조 제5항에서도 “노상주차장관리 수탁자인 노상주차장관리자는 주차요금 등을 내지 아니한 자에 대한 주차요금 등의 징수를 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장에게 위탁할 수 있으며, 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장은 그 징수를 위탁받은 경우에는 제4항에 준하여 그 주차요금 등을 징수할 수 있다.”라고 규정하여, 미납 주차요금의 강제 징수권한을 지방자치단체의 장에게 있다고 규정하고 있는 점,
⑤ 「지방세징수법」 제107조에서는 “지방자치단체의 징수금의 체납처분에 관하여는 「지방세기본법」, 이 법이나 지방세관계법에서 규정하고 있는 사항을 제외하고는 국세 체납처분의 예를 준용한다.”라고 정하고 있고, 국세 체납처분을 정하고 있는 「국세징수법」 제11조 제1항에서는 한국자산관리공사에게 체납 처분과 관련한 체납자의 주소 또는 거소 확인, 체납자의 재산 조사, 체납액의 납부를 촉구하는 안내문 발송과 전화 또는 방문 상담 등 특정한 사실 행위만을 위탁할 수 있다고 정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, ◇◇시가 지방공기업인 ○○공사에게 미납 주차요금의 강제징수권한을 부여하는 내용의 조례안은 법률의 위임 없이 마련된 것이어서 위법하다고 인정될 가능성이 높다고 사료됩니다.
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자료 제공 : 법무법인 로텍(변호사 조한직, 강영태, 김민식, 김윤석, 조경윤, 김교문)
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