「공유재산 및 물품 관리법」(이하, ‘공유재산법’이라 합니다)에 따르면, 기부채납 또는 수의의 방법에 의한 사용허가가 아닌 한 원칙적으로 행정재산의 사용허가기간은 사용허가를 받은 날부터 5년 이내로 하며(제21조 제1항), 지방자치단체의 장은 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용허가를 갱신할 수 있습니다(제21조 제3항). 그리고 사용허가를 갱신받으려는 자는 사용허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용허가의 갱신을 신청하여야 합니다(제21조 제5항). 그리고 본건 사용허가조건 제2조에서는 “사용허가기간은 2019. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지(5년)로 하며, 1회에 한하여 사용허가기간을 5년 이내로 사용허가기간을 갱신할 수 있다(총 10년 이내)”라고 규정하고 있습니다. 그 외 사용허가조건에서는 별도의 갱신에 관한 사항을 규정하고 있지 않습니다.

대법원은 행정재산의 사용허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다고 하였습니다(대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결 등). 그리고 강학상 특허는 원칙적으로 행정청의 자유재량에 속하는 것으로, 행정청의 판단이 법의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 현저히 결여하여 재량권의 한계를 벗어났다고 판단되지 않는 한 그 판단은 적법하다고 보고 있습니다(대법원 2003. 11. 13. 선고 2002두8152 판결 등 참조).

「행정기본법」제12조 제1항에서는 “행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.”라고, 제2항에서는 “행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다.”라고 신뢰보호의 원칙을 규정하고 있습니다. 종전부터 대법원도 “일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째, 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였어야 하고, 넷째, 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로, 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 말미암아 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 그리고 행정청이 공적 견해를 표명하였는지를 판단할 때는 반드시 행정조직 상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상 지위와 임무, 발언 등 언동을 하게 된 구체적인 경위와 그에 대한 상대방의 신뢰 가능성에 비추어 실질적으로 판단하여야 한다.”(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두1925 판결 등)라고 하였습니다.

간략히 살피건대, ① 사용허가조건 제2조는 공유재산법의 내용을 그대로 규정하여 사용허가기간 갱신이 지방자치단체의 재량행위라고 규정한 것으로 볼 수 있는 점, ② 이에 사용허가조건 제2조를 사용허가기간 갱신에 대한 공적인 견해 표명이라고 볼 수 없다는 점, ③ 그 외 사용허가조건에서 A에게 갱신에 대한 권리를 부여하였다고 볼 수 있는 내용도 없다는 점, ④ 지방자치단체가 사용허가 방법의 원칙인 일반입찰을 통하여 공익인 사회적 형평성과 공유재산의 효율적 관리를 도모할 수 있다고 볼 수 있는 점, ⑤ 갱신을 거부할 경우 A에게 미칠 피해 정도가 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 단정할 수 없다는 점 등을 고려하면, 지방자치단체가 사용허가기간 갱신을 거절한다고 하더라도 재량권의 일탈·남용 또는 신뢰보호의 원칙에 위배한다고는 볼 수 없다고 보입니다. 다만, 갱신에 대한 신뢰를 부여하였다는 추가적인 사정이 인정되는 경우 등에는 달리 판단될 가능성을 배제하지 못하므로 그간 담당자와 A 사이에 사용허가와 관련하여 주고받은 문서 등 자료를 반드시 확인할 필요가 있습니다.