우리는 4차 산업혁명의 최첨단에 서 있으며 저출산·고령화 사회, 경제성장의 정체기에 놓여 있어 대전환이 필요한 시기이다. 여기에 코로나19 팬데믹 상황까지 겹치며 우리나라의 총인구는 정점을 기록하면서 이제는 인구감소시대로 진입하였다. 10년째 합계출산율이 OECD 꼴찌로 인구 위기에 따른 지방소멸 및 국가소멸 위기론이 거론되고 있다.

반면 수도권의 인구 집중도는 총인구의 절반을 넘어섰고 청년인구와 일자리, 그리고 일자리의 플랫폼 역할을 하는 기업의 경우도 86.9%가 집중 분포되어 있다. 그 결과 수도권과 비수도권 간의 GRDP 격차도 대략 300만 원 수준으로 나타나고 있어 1960년대 이래 수도권의 과밀·집중 해소와 지역 간 격차 해소를 목표로 하여 추진해 왔던 국가균형발전정책의 성과를 언급하기가 무색해졌다.

2022년 기준으로 전국 228개 시군구 중 113곳이 소멸위험지역으로 분류되고 있고 소멸고위험지역의 경우도 45곳으로 크게 증가하고 있다. 특히 마을의 소멸진행단계를 존속취락→준한계취락→한계취락→소멸취락의 4단계로 구분한 오노 아키라의 기준을 참조하여 소멸위기 도시근린을 존속근린→준한계근린→한계근린의 3단계로 구분할 때, 대한민국의 경우는 지방 중소도시 내 근린의 4.5%가 소멸위기이며 이 중 66.2%가 준한계근린에 해당된다.

그동안 정부에서는 인구감소지역지원특별법 제정을 통한 지방소멸대응기금 조성과 범정부 협업 국고사업 우대 지원사업 등 정책 실행력 강화를 위한 재정 지원 노력을 강구하고 있으나 그 효과는 아직 미지수이다. 그 이유는 지방의 인구 유출의 주요 요인들이 서로 영향을 주면서 악순환 구조를 형성하고 있기 때문이다. 일자리 부족은 청년층의 유출을 불러일으키고 저출산·고령화에 의하여 상품과 서비스 수요가 줄어들면서 지역 내 상점과 공장의 폐쇄라는 악순환 구조를 양산한다.

지방도시는 일자리 감소에 따른 경제여건 변화에 의해 저출산·교외화의 영향으로 인구의 축소(shrinkage)현상이 심화되고 있다. 이와 같은 지방인구의 감소는 지역소멸을 가속화하고 국가 경제에 악영향을 끼치기 때문에 국가 차원의 전략적 대책 마련이 필요한 시기이다.

‘지방소멸’이라는 개념은 일본의 마스다 히로애가 쓴 책 <지방소멸>에서 처음 사용되었다. 일본의 경우 20~30대 여성인구가 현재와 같은 속도로 줄어들면 향후 30년 이내에 일본 지방자치단체의 절반이 소멸할 것으로 예측하였다. 일본도 2008년 인구 1억 2천8백만 명을 정점으로 현재까지도 인구가 계속 감소하고 있다. 일본 국립사회·보장인구문제연구소에 따르면 이러한 추세는 지속되어 2050년에는 1억 명 이하로 감소될 것으로 전망된다. 2014년 일본 창성회의에서 소멸할 지방자치단체를 발표하면서 지방소멸론이 급속히 확산되었다.

이에 따라 일본도 지방소멸 방지를 위하여 많은 노력을 기울였다. 마을·사람·일자리 창생 종합전략을 통한 지방창생정책을 수립하였다. 이 정책의 핵심은 마을, 사람, 일자리의 창생과 선순환의 확립에 있다. 인구감소 고령화→소비력 저하→경제 침체로 이어지는 악순환을 극복하기 위하여 일자리-사람 간의 선순환 구조를 확립하고 이들을 지역이라는 맥락에서 지원하는 전략이다. 2015년 처음으로 마을·사람·일자리 기본방침을 제정한 후 현재까지 매년 개정하고 있다.

독일도 지역 경제구조 개선을 위한 공동과제(GRW)를 통해 지역개발사업 기준을 마련하여 지원 주기별 취약지역을 선정한 후 지원 지역 내 기업·산업, 인프라 투자, 지자체의 개발프로젝트 등을 지원하고 있다.

이탈리아는 상대적으로 낙후된 남부 이탈리아의 부흥을 위한 ‘PIANOSUD 2030 정책프로그램’을 통해 인적 자본 육성, 인프라 개발, 녹색 전환, 혁신산업 육성 및 해외 진출 지원을 중점과제로 하여 세부지원 정책을 시행하고 있다.

우리나라도 2004년 저출산·고령화가 국가적 의제로 설정된 후 2005년에는 저출산·고령사회 기본법이 제정되었으며 저출산·고령화사회 기본계획이 5년 단위로 실시되고 있다. 제4차 기본계획에서는 1~3차 기본계획과는 달리 출산 장려 위주의 정책에서 벗어나 모든 세대의 삶의 질을 높이는 정책으로 전환하여 계층·세대 간 통합과 연대를 강조하고 있다.

그동안 정부는 2022년 6월 인구감소 지역 지원특별법 시행과 함께 지역 주도로 인구감소 지역 대응계획을 수립하여 지역 특성을 반영한 맞춤형 지원, 인구감소 지역에 대한 특례 등을 추진하였다. 구체적으로는 인구감소 지역에 대한 지원으로 인구 감소지역 89곳을 지정하여 집중적으로 지방소멸대응기금 1조 원(광역 25%, 기초 75%)을 10년(’22~’31년)간 지원하기로 하였다.

지방소멸과 관련된 주요한 과제가 일자리와 인구, 인프라 확대와의 관련성이다. 첫째, 일자리와 관련해서는 청년들은 수입과 안정성이 높은 직업을 희망하는 욕구에 따라 수도권으로의 인구이동이 유발된다. 고소득·고학력·고숙련 등을 반영하는 일자리의 질을 고려할 때 일자리의 질 지수가 높게 나타난 지자체 중 80% 이상이 수도권에 집중되어 있다. 특히 청년들이 선호하는 제조혁신기업이나 서비스 혁신기업의 경우도 시흥, 안산 등 경기도 남부지역이나 강남, 금천, 구로 등 서울 남부지역을 중심으로 포진해 있다.

둘째, 인구도 1970~1983년 합계출산율이 인구 대체 수준까지 급격히 감소한 후 회복 불능 상태에 직면해 있다. 지역별로는 신생아 수가 300명 이하인 시·군이 52곳으로 이 가운데 59.1%가 분만취약지역으로 나타났으며 돌봄에 있어서도 중소기업 직원의 65%는 직장어린이집 설치가 가장 적절한 보육서비스 형태라고 생각하는데 직장어린이집 설치의무 이행률이 경남의 경우 70% 수준으로 낮은 편이다.

마지막으로 인프라 확대에 있어서는 지역 간 생활여건의 불평등이 개인 간 소득의 불평등보다 심각한 수준으로 문화시설의 불평등 수준이 가장 심각하며 골든타임 트라이앵글이라는 위급상황 대응체계가 무너진 곳도 지방에 집중되고 있다.

우선 지방소멸 위기 대응전략으로는 지방소멸의 악순환 구조를 극복하기 위한 인프라 확대-인구-일자리 정책의 연계성 강화가 요구된다. 인프라 확대 정책과 연계할 수 있는 인구, 일자리 분야별 정책과제를 중심으로 지역 위계를 고려한 맞춤형 대응 전략 중 인프라 관점에서는 생활서비스 집약·복합화와 인구적인 측면으로는 출산·양육 지원 거점 강화와 일자리 분야에서는 거점형 창업·생태계 구축이 필요하다.

구체적인 방안으로서 지역 내 지속 거주가 가능한 인프라를 구축함으로써 인구감소를 기회로 전환하는 과정이 필요하다. 대-중-소도시와 농어촌 간 위계를 고려하여 거점을 육성하고, 교통망을 이용해 연결성을 강화함으로써 인재와 기업을 집적하는 산업생태계를 조성해야 한다.

또한 지역 공간 구조 개편과 연계한 빈집 정비·활용 체계 구축을 통한 인구감소 지역의 적정규모화 계획 제도를 도입하여 빈집의 철거 및 녹지화와 연계한 사회적 일자리 창출을 확대한다. 존립 위기의 생활 서비스 유지 및 사회 안전 확보 대책을 마련하여 생활서비스 기능 집약화와 복수 시·군 간 공동이용을 지원하고 위급상황 대응체계의 구축 확대가 필요하다.

인구전략으로는 인구감소의 큰 원인인 저출산 문제 해결을 위한 공공산후조리원 및 24시간 영유아 육아종합지원센터 도입 등 보육 통합지원과 출산, 육아지원 서비스의 사각지대를 해소하기 위하여 중소기업 밀집지역 내 지역 거점형 공공보육시설을 설치하고 분만 취약지역에 대한 지원과 찾아가는 산부인과 서비스 제공을 확대한다. 또한 도시재생사업과 새뜰사업 등과 같은 생활환경개선 사업과 커뮤니티 케어를 연계하고 서비스 결합형 세대공존 주거모델을 개발하고 보급하는 공동체 기반 지역사회 통합 돌봄체계의 구축이 필요하다.

일자리와 관련해서는 기업 및 특화산업 클러스터의 입지 조정을 지원하고 유휴공간을 활용한 거점형 코워킹스페이스를 조성하는 국토공간 중심지 체계를 고려한 창업·혁신생태계를 구축하여야 한다. 이를 위해서는 지역문제 해결을 위한 사회혁신 기업 육성과 고용·복지 연계 프로그램 활성화를 위한 사회적 경제조직을 활용한 지역경제 선순환 구조 창출 환경을 조성해야 한다. 지방인구의 유출 원인 중 하나인 기업 유치를 통한 일자리 문제 해결이 무엇보다도 우선적이기 때문이다.

하지만 무엇보다도 이러한 정책들은 중앙이 아닌 지역이 주도하는 맞춤형 지역발전 전략으로서 수립되어야 하며, 지역 청년들의 유출을 방지하도록 지역 내 대학, 지자체, 기업 등의 통합거버넌스 구축 및 지역인재 육성 지원도 함께하여야 한다.