이슈 진단 1

지방공공기관
안전보건관리의 문제점과
개선 방향

안전보건관리체계의 현황과 과제

중대재해처벌법 시행 이후 산업재해 사망사고는 점차 줄어드는 추세다. 그러나 일부 현장에서는 여전히 ‘문서 중심 안전관리’가 남아 있고, 도급·위탁 업무의 안전조치나 위험성평가가 형식에 그치는 사례도 적지 않다. 지방공공기관이 진정으로 안전한 일터로 거듭나기 위해서는 법률 준수의 틀을 넘어 현장 중심의 안전보건관리체계를 확립하고 모든 구성원이 주체로 참여하는 문화가 필요하다.

중대재해처벌법과 지방공공기관 안전관리

2022년 1월 27일부터 기업의 사업주 또는 경영책임자가 안전·보건 확보 의무를 이행하지 않아 발생할 수 있는 중대재해를 예방하기 위해 「중대재해 처벌 등에 관한 법률」(이하 ‘중대재해처벌법’)이 시행되고 있다. 특히 2024년 1월 27일부터는 상시 근로자 수 5인 이상 50인 미만 사업장까지 중대산업재해 안전 및 보건 확보의무가 확대되었다.

중대재해처벌법 시행 이후 산업재해 사망사고 현황을 살펴보면, 2022년 사망사고 발생 건수 611건(사고사망자 수 644명), 2023년 사망사고 발생 건수 584건(사고사망자 수 598명), 2024년 사망사고 발생건수 553건(사고사망자 수 589명)으로 점진적으로 감소하고 있다.¹⁾ 일부에서는 이러한 감소 원인 중 하나로 중대재해처벌법의 시행을 언급한다.

그럼에도 불구하고 일부 전문가들은 중대재해 예방을 위한 인력 보강이나 예산 투자보다는 경영책임자 처벌을 피하기 위한 법률 컨설팅 수요가 확대되었고, 의무이행을 위한 광범위한 서류작업에 치중하는 경향이 나타나고 있다고 지적하기도 한다. 이에 산업재해 예방을 위해 중대재해처벌법에 따른 형사처벌에만 의존하지 말고, 산업안전보건법을 충실히 준수하며 기업의 안전보건조직의 역량 제고에 집중할 필요가 있음을 강조하고 싶다.

이러한 관점에서 산업안전보건법을 바탕으로 지방공공기관 안전보건관리 문제점 및 개선 방향을 간략히 살펴보고자 한다.

1) 고용노동부, 「중대재해 알림e」, https://labor.moel.go.kr/sasttc/sasttc/sum_sttc_detail.do

안전보건관리체재

사업장의 안전보건조직에 관해서는 산업안전보건법에서 안전보건관리체제에 관하여 제14조(이사회 보고 및 승인 등), 제15조(안전보건관리책임자), 제16조(관리감독자), 제17조(안전관리자), 제18조(보건관리자), 제22조(산업보건의) 및 제24조(산업안전보건위원회) 등을 규정하고 있다.

일반적으로 사업주, 안전보건관리책임자, 관리감독자는 기업의 안전보건관리를 실천하는 구성원을 말하며, 안전관리자, 보건관리자 및 산업보건의는 안전보건관리책임자 및 관리감독자들에게 안전보건활동에 관한 내용을 지도·조언하는 직원(Staff)의 역할을 한다.

특히 안전보건관리체제와 관련한 산업재해 예방의 핵심은 작업현장에서 작업진행과 작업자를 직접 지휘·감독하는 관리감독자가 유해·위험요인별로 필요한 안전보건조치를 확인한 후 종사자들이 작업을 하도록 지휘·감독하는 것이다.

하지만, 일부 지방공공기관에서는 작업 현장 책임자가 아닌 실·단장 등 높은 수준의 관리직을 관리감독자로 지정하고 있다. 이에 실질적인 관리감독자의 역할을 기대할 수 없으며, 더 나아가 관리감독자로서의 역할도 인식하지 못하고 있는 경우를 발견하기도 한다.

따라서 실제 작업현장에서 작업 진행과 작업자를 직접 지휘·감독하는 자를 관리감독자로 지정하고, 안전보건관리규정 등에 산업안전보건법에 따른 업무를 명확히 규정할 필요가 있다. 그리고 그들의 역량을 제고하기 위한 방안, 즉 역량 강화교육을 실시하여야 할 것이다. 또한, 중대재해처벌법에서는 기관장으로 하여금 관리감독자의 충실한 업무수행 여부를 평가·관리를 의무화하고 있으므로, 관리감독자의 자체점검 및 수준평가 매뉴얼을 마련할 필요가 있다.

한편, 일부 지방공공기관에서는 현장 조직에 산업안전보건법에서 규정되어 있지 않는 안전담당자 등의 명칭으로 안전보건업무를 전담시키는 경우가 있다. 이는 업무를 직접 수행하는 직원으로 하여금 안전보건업무가 자신의 업무가 아니라 안전담당자 등이 전적으로 책임지는 업무로 착각하거나 전가하는 결과를 낳을 수 있다. 모든 직원은 자신이 수행하는 업무의 일부인 안전보건을 타인에게 전가할 수 없다는 점에서 이러한 직책에 관해서는 재검토가 요구되는 부분이다.

도급인의 안전조치 및 보건조치

2020년 개정된 「산업안전보건법」에서는 도급인이 사업장 내 모든 장소(도급인의 사업장 밖이라도 도급인이 지정·제공한 경우로서 지배·관리하는 21개 위험장소를 포함)에 대한 수급인 근로자의 안전 및 보건조치 책임을 지도록 범위를 확대하였다. 즉, 도급인은 수급인과 체결한 계약의 형식과 상관없이 자신의 사업장에서 일하는 수급인의 근로자에 대하여 안전·보건조치 의무를 부담하여야 한다.

실제 중대재해 사고의 상당수는 원·하청 관계에서 하청업체에서 집중적으로 발생하고 있음을 주목하여야 한다. 하지만, 일부 지방공공기관의 안전보건관리규정 등에서는 도급, 용역, 위탁 관리 시 수급인의 안전보건 확보를 위한 어떠한 규정도 두고 있지 않으며, 산업안전보건법 제61조에서 규정하고 있는 적격 수급인 선정에 대하여 어떠한 규정을 마련하고 있지 않거나 미흡하게 규정한 경우가 있다. 특히, 적격수급자 선정 의무는 수의계약에 해당하는 금액인 소액 금액의 도급, 용역, 위탁에도 적용된다는 점을 간과하는 경우가 많다.

지방공공기관은 안전보건관리규정에서 도급인의 역할과 책임을 명확히 규정하고, 임직원 모두가 이를 인식하고 준수하도록 할 필요가 있다. 적격 수급자 선정 의무에 대해서도 안전보건관리규정에 수급업체에 대한 평가 및 재평가에 관한 근거를 마련하고, 하위 규정이나 매뉴얼을 통하여 평가·재평가 절차를 세분화하는 것이 바람직하다.

이를 둘러싸고 전담조직인 안전부서와 사업부서, 계약부서의 역할을 두고 갈등이 발생하기도 한다. 사업 또는 업무의 안전보건에 관한 사항을 가장 잘 인식하고 있는 조직은 바로 사업부서이므로, 안전부서는 적격수급인 선정을 위한 기준, 평가 등을 제공하고, 사업부서는 안전에 대한 정성적 평가 등을 수행하며, 계약부서는 계약 체결을 주관하는 방식으로 역할을 구분하는 것이 적절하다.

그림 1. 산업안전보건법상의 안전보건 관리 조직도

위험성평가의 실효성

위험성평가는 사업주가 스스로 유해·위험요인을 파악하고, 해당 유해·위험요인의 위험성 수준을 결정하여, 위험성을 낮추기 위한 적절한 조치를 마련하고 실행하는 절차다. 산업안전보건법 제36조에서는 위험성평가를 규정하고 있으며, 고용노동부 고시로 사업장 위험성평가에 관한 지침(고용노동부고시 제2024-76호)이 제정·시행하고 있다. 중대재해처벌법 시행령 제4조 제3호에서도 위험성평가에 관한 사항을 안전보건관리체계의 구축 및 이행 조치의 하나로 규정하고 있다.

상당수의 지방공공기관에서는 위험성평가를 실시하고 있지만, 소규모의 지방공공기관에서는 위험성평가를 실시하지 않거나 형식적으로 실시하는 경우가 있다. 위험성 평가는 안전보건관리에서의 중핵이다. 위험성평가를 결코 게을리하여서는 아니된다. 만약, 전문가가 부재한 지방공공기관에서는 별도 예산을 편성하여 전문성을 갖춘 외부 전문기관의 도움을 받는 것도 적극적으로 고려할 필요가 있다.

기관장이 이끄는 안전문화

산업재해 예방을 위한 체계적 안전보건관리체계 구축은 오롯이 최고경영자인 기관장의 몫이다. 기관장의 태도와 행동은 지방공공기관 모든 구성원에게 지대한 영향을 미친다. 기관장 어느 누구도 임기만 채우면 된다는 안이한 생각은 하지 않을 것이다. 기관장이 먼저 솔선수범하여 안전보건에 관심을 기울여야 한다.

특히 소규모 지방공공기관은 전문가 부재 등을 이유로 안전보건관리체계 구축에 어려움을 호소하는 경우가 있다. 하지만, 규모가 클수록 인력과 조직이 복잡하고 안전관리체계를 구축하는 것에 더 큰 어려움이 따른다. 오히려 소규모 지방공공기관일수록 구성원 전원이 참여하기 쉽고, 체계 구축도 단순화할 수 있다. 이러한 장점을 인식하고 적극적으로 안전보건관리체계를 마련해야 한다.

안전한 일터 조성은 지방공공기관의 지속 가능한 경영을 위한 필수 조건이다. 이에 지역 주민에게 공공서비스를 제공하는 지방공공기관이 지속적으로 산업안전 예방의 모범으로 표준이 될 수 있기를 기대한다.